Межбюджетные отношения рф. Межбюджетные отношения в российской федерации и пути их совершенствования

5.1. Понятие и принципы межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу:

1) разграничения расходов и доходов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы;

2) распределения между бюджетами разных уровней регулирующих налогов по временным нормативам;

3) перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами того же уровня в разных формах.

Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Характер межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме. Бюджетный федерализм — это система принципов построения межбюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органа местного самоуправления.

Принципы межбюджетных отношений:

1) самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

• закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;
• недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;
• компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам;

2) разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

3) соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;

4) наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;

5) наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.

5.2. Доходные полномочия и расходные обязательства

Одним из факторов, которые серьезно сдерживают рост эффективности межбюджетных отношений, являются сохраняющиеся диспропорции между объемом бюджетных расходных обязательств и доходными источниками, закрепленными за субъектами Федерации.

В 1994 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 2268 в механизм бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральными бюджетами: передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам осуществляется путем формирования Фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение его способствовало объективизации межбюджетного распределения средств.

В процессе реформирования межбюджетных отношений, который идет все последнее десятилетие, этапным стал 2005 г., когда впервые бюджет стал формироваться на принципиально новой основе — законодательного разграничения финансово-бюджетных полномочий между всеми уровнями бюджетной вертикали. Однако практика исполнения бюджетов в прошлом и текущем году показывает, что, к сожалению, во многих региональных и местных бюджетах недостаточно средств для исполнения своих расходных полномочий. Так, в 2005 г. это вызвало необходимость существенного увеличения дотаций из федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (до 52 млрд руб.). В 2007 г. объем предусмотренных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предлагается в сумме 34,64 млрд руб., что почти на 39 % выше уровня 2006 г.

Проблема разграничения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, как правило, рассматривается в контексте следующих аспектов:

• уровень государственной власти, на котором принимается решение о введении налога;
• уровень бюджетной системы, в которой поступают средства, собранные в результате введения налога;
• уровень бюджетной системы, осуществляющий администрирование.

Большая часть функций по администрированию налогов, установлению налоговых баз, налоговых ставок или предельных налоговых ставок также возложена на центральные власти.

Доходы от налогообложения должны распределяться между бюджетами различных уровней согласно возложенным на них расходным обязательствам и ответственности субфедеральных властей за их реализацию.

Список федеральных, региональных и местных налогов РФ устанавливается первой частью Налогового кодекса РФ. В РФ в основном практикуется модель взаимодействия между уровнями государственной власти в сфере разграничения налоговых доходов, основанная на разделении поступлений от налогов между уровнями бюджетной системы. Это означает, что доходы от вводимого на любом из уровней бюджетной системы налога могут поступать и в бюджеты других уровней. Например, в 2003 г. 50 % доходов от акциза на этиловый спирт-сырец (который относится к федеральным налогам и сборам) поступало в федеральный бюджет, а 50 % — в бюджеты субъектов РФ. В то же время, 50 % доходов от земельного налога, который является местным, поступало в бюджеты субъектов РФ (за исключением г. Москвы и г. Санкт-Петербурга), а 50 % — в бюджеты муниципальных образований.

Модель, основанная на разделении налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, практикуется не только в России, но и в ряде развитых стран, среди которых можно выделить Германию. Основное достоинство такой системы взаимоотношений между уровнями бюджетной системы — простота в регулировании пропорций между доходами федерального и субфедеральных бюджетов в тех случаях, когда меняется соотношение между доходными полномочиями и расходными обязательствами. Однако, будучи воплощенной в РФ, такая модель привела к ряду негативных последствий. Во-первых, зачастую региональные власти относятся к своей доле в федеральных налогах как к «чужим» деньгам и распоряжаются ими недостаточно ответственно. Во-вторых, частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы приводят к незаинтересованности региональных властей в наращивании собственной налоговой базы и к неэффективности разработки долгосрочных программ развития.

Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах:

• макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие перераспределительный характер, в рамках данного критерия должны передаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов;
• критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ;
• принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходования средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны.

В соответствии с данными принципами расходы между уровнями бюджетной системы должны быть распределены следующим образом.

Правовой базой разграничения полномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Конституции РФ определены предметы ведения федерального центра, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ, которые обладают всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Межбюджетные отношения особенно обострились в 1996-1997 гг., что выразилось в большом количестве суррогатных денежных и неденежных форм исполнения бюджетов; распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы по вертикали и горизонтали приобрело субъективный характер, социальный характер приобретали массовые задержки в финансировании расходов на выплату заработной платы и др.

Основной проблемой, характерной для РФ в области расходных полномочий, являлось их нечеткое разграничение в законодательстве и отнесение значительной части расходов к сфере совместного ведения, что приводило к размыванию ответственности между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. Нечеткое разграничение полномочий и наличие большого объема обязательств, возлагаемых вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты, влечет за собой незаинтересованность региональных властей в проведении собственной экономической политики, направленной на экономическое и социальное развитие. Возлагаемые вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты обязательства, не обеспеченные источниками финансирования, называют нефинансируемыми федеральными мандатами. Примером нефинансируемого федерального мандата является решение федерального центра о повышении зарплат работникам бюджетной сферы, ответственность за реализацию которого несут субфедеральные власти.

Требования о предоставлении льгот и субсидий отдельным категориям граждан содержатся в более чем 120 федеральных законодательных актах. Местным властям федеральные законы вменяют в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот . Существование нефинансируемых федеральных мандатов является прямым нарушением принципа соответствия объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям.

В связи с этим Правительством Российской Федерации была разpaботана Концепция реформирования межбюджетных отношений. Основная ее задача — создание нового механизма финансовой поддержки субъектов РФ. В 1999 г. была принята новая методика распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), в 2001 г. завершено реформирование ФФПР с закреплением на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Основой для расчета финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета являются нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. В связи с этим в Бюджетный кодекс введены такие понятия, как минимальные государственные стандарты (государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимальном уровне на всей территории страны) и минимальная бюджетная обеспеченность (минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, которая предоставляется органами государственной власти или местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов). Для установления стандартов и определения уровня бюджетной обеспеченности необходима разработка нормативов финансовых затрат на предоставление услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти нормативы определяются на основе единой методики, которая учитывает социально-экономические, географические, климатические и другие особенности субъекта Федерации, влияющие на уровень этих нормативов.

Следует отметить, что формирование межбюджетных отношений в 2007 г. шло с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства, вводимых в действие с 1 января 2007 г. К основным из них можно отнести:

• передача бюджетам субъектов Российской Федерации федеральной части НДПИ в отношении добытых природных алмазов и разовых платежей за пользование недрами (бонусы) по месторождениям природных алмазов.

5.3. Межбюджетные трансферты

На раздел «Межбюджетные трансферты» приходится более трети всех расходов федерального бюджета на 2007 г. — 33,7 %. Суммарные расходы по этому разделу в проекте бюджета составляют 777,2 млрд руб., что на 46,8 % больше, чем в бюджете 2006 г.

За последние годы объемы перераспределения значительно возросли. Если в 1999 г. безвозмездные перечисления регионам составили 9 % расходов федерального бюджета, то в 2001 г. — более 18 %, а в 2005 г. — около трети. Однако следует иметь в виду, что такая значительная доля средств, перераспределяемых через федеральный бюджет между разными уровнями бюджетной системы, во многом объясняется тем, что за последние годы в состав этого раздела были включены многие статьи расходов, которые ранее проходили по другим разделам федерального бюджета.

Кроме того, бюджет, начиная с 2005 г., строится на новой системе разграничения расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется за счет средств федерального бюджета, которые также входят в состав «межбюджетных трансфертов».

Основным видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) , созданный в 1994 г. До 2001 г. ФФПР составлял до 70 % от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, сейчас — около 43 %. Снижение сумм, распределяемых в регионы через этот фонд, обусловлено созданием и закреплением ряда других фондов субсидирования регионов. Общий объем ФФПР запланирован в проекте бюджета на 2007 г. в объеме 260,42 млрд руб., что на 14 % больше утвержденного в законе о бюджете на 2006 г.

Главная цель этого Фонда — выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Из ФФПР выделяются дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных к средним по России показателям налогового потенциала и расходных потребностей региона. В указанную методику в 2007 г. был внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался. Этим, как предполагается, будет достигаться цель стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы.

Еще одним инструментом межбюджетного регулирования является Федеральный фонд регионального развития (ФФРР) . Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой, на финансирование федеральных программ развития регионов.

В будущем году средства будут выделяться регионам в виде субсидий на софинасирование развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения. Кроме того, в связи с проводимой реформой местного самоуправления регионы могут получить дополнительные федеральные средства на создание и поддержку региональных фондов муниципального развития.

Критерием получения средств их ФФРР служат формализованные принципы с учетом уровня софинансирования расходов, определенного исходя из бюджетной обеспеченности регионов с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные направления использования средств. Если после распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки региональный показатель обеспеченности общественной инфраструктурой не превысит среднероссийский уровень более чем на 10 % или ниже этого уровня, то субъект Федерации получит дотации из Фонда регионального развития. Причем помощь по линии этого фонда могут получить только реципиенты. Регионы-доноры, даже если уровень развития общественной инфраструктуры в них не соответствует среднероссийским стандартам, не получают субсидий из ФФРР. Так, в 2007 г. субсидии из указанного фонда получат 69 регионов (в 2006 г. — 55).

Важным инструментом поддержки региональных бюджетов является Федеральный фонд софинансирования социальных расходов . Объем Фонда на 2007 г. составит около 33,5 млрд руб., что на 27,8 % превышает уровень текущего года. Главной целью Фонда софинансирования является поддержка бюджетов субъектов Федерации в форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач. Субсидии из данного фонда распределяются между всеми субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению).

Так, в 2007 г. на предоставление субсидий малообеспеченным гражданам на оплату услуг ЖКХ предусмотрено 8,24 млрд руб. При этом уровень софинансирования этих расходов из федерального бюджета составит 15 % от ожидаемых расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Планируется также выделить средства на реализацию мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, тружеников тыла, граждан, имеющих детей, ветеранов труда.

Значительную часть межбюджетных трансфертов составляет Федеральный фонд компенсаций (ФФК) , объем которого в 2007 г. составит значительную сумму — около 153,9 млрд руб., что более чем в 2 раза превышает размеры Фонда в 2006 г.

Средства этого фонда выделяются в виде целевых субвенций на финансирование отдельных полномочий, которые являются федеральными, но делегируются для исполнения на региональный уровень власти. Средства из этого фонда передаются всем без исключения субъектам Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. По каждому из полномочий средства выделяются отдельной строкой, причем в последнее время перечень этих полномочий в связи с проводимой реформой регулярно меняется. Ряд других статей расходов по Фонду компенсаций, касающихся поддержки ряда регионов и муниципальных образований, финансируются уже не первый год.

Так, в рамках этого фонда в бюджете текущего 2006 г. были впервые выделены субвенции на реализацию полномочий в сфере регулирования водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, управления и пользования лесами. Эти же направления финансирования остаются и в проекте бюджета 2007 г.

В 2007 г. в составе этого фонда появляются компенсации для повышения денежного довольствия сотрудников и заработной платы работников территориальных подразделений противопожарной службы, а также работников территориальных подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: соответственно 6,9 и 8,2 млрд руб. Это будет способствовать выравниванию денежного довольствия и заработной платы в этих организациях на федеральном и территориальном уровнях.

Главной задачей Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов является поощрение регионов, наиболее эффективно работающих со своими финансами, со своим бюджетом. В проекте бюджета на 2007 г. предусмотрено отобрать 10 субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Фонд реформирования региональных финансов формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР).

Кроме специальных фондов, имеющих определенную направленность, в разделе «Межбюджетные трансферты» отдельной строкой выделены различного рода дотации и субвенции, предоставляемые субъектам Российской Федерации на финансирование социально-значимых расходов, а также на реализацию национальных проектов.

Прямое отношение к межбюджетной сфере имеют также расходы федерального бюджета, предусмотренные на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы , которая включает в себя финансирование Федеральных целевых программ (ФЦП), часть из которых напрямую относится к регионам. В бюджете 2007 г. заканчивается финансирование ряда ФЦП по развитию регионов. В то же время, в будущем году в перечень ФЦП включены две новые региональные программы со значительными объемами федерального финансирования: «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта на 2006-2014 гг.» и «Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007-2015 гг.». Кроме того, в бюджете 2007 г. вдвое возрастет (с 6 до почти 12 млрд руб.) финансирование из федерального бюджета программы «Восстановление экономической и социальной сферы Чеченской Республики на 2002 и последующие годы».

5.4. Проблемы межбюджетных отношений

Проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов остаются одними из наиболее острых и сложных в процессе разработки и принятия бюджета на очередной финансовый год. Об актуальности этих проблем говорит и тот факт, что в период подготовки бюджета 2007 г. состоялось заседание Президиума Государственного совета «О совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации». А в июле к заседанию Государственного совета был представлен Доклад о взаимодействии федеральных и региональных властей при разработке программ социально-экономического развития регионов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 году» были сформулированы основные задачи по совершенствованию межбюджетных отношений. Ключевым направлением обозначено кардинальное повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами. При этом отмечено, что необходимо «снижать иждивенческие настроения в регионах» и усиливать мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы.

По сути, аналогичные предложения содержатся в уже упомянутом Докладе Госсовета и правительственных документах, касающихся межбюджетных отношений. В первую очередь, это принятая Правительством «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах», а также основные показатели перспективного финансового плана на 2007-2009 гг. Кроме того, на реализацию тех же задач направлены и подготовленные Минфином поправки в Бюджетный кодекс.

Следует также отметить, что формирование межбюджетных отношений в 2007 г. шло с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства, вводимых в действие с 1 января 2007 г. К основным из них можно отнести:

• переход от разрешительного к заявительному порядку возмещения НДС экспортерам;
• уменьшение налоговой базы по налогу на прибыль организаций на сумму убытков, полученных ими в предшествующие годы; сокращение сроков списания расходов на НИОКР по налогу на прибыль организаций;
• установление понижающего коэффициента к налоговой ставке по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ), стимулирующего дальнейшую разработку нефтяных месторождений, находящихся на завершающей стадии разработки (с выработанностью более 80 %) и нулевой налоговой ставки НДПИ для новых нефтяных месторождений;
• увеличение социальных налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц на обучение и лечение;
• изменение ставок акцизов по подакцизным товарам (продукции);
• передача бюджетам субъектов Российской Федерации федеральной части НДПИ в отношении добытых природных алмазов и разовых платежей за пользование недрами (бонусы) по месторождениям природных алмазов .

По оценкам Минфина, предусмотренные изменения бюджетно-налогового законодательства приведут к сокращению доходов бюджетной системы на 193,5 млрд руб., из них 23,8 млрд руб. приходится на консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Отличительной особенностью межбюджетного регулирования в 2007 г. должно стать введение механизмов, направленных на усиление мотивации регионов к увеличению своего налогового потенциала и повышение уровня их самостоятельности в использовании инвестиционных средств для решения задач развития. В этих целях была скорректирована методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и порядок предоставления инвестиционной поддержки регионов.

Одним из основных критериев, по которым в конечном итоге можно судить об эффективности политики в сфере межбюджетных отношений, является сближение уровня социально-экономического развития и уровня базовых социальных услуг, которые предоставляет государство своим гражданам на всей территории страны. В настоящее время, как известно, степень дифференциации по всем важнейшим экономическим и социальным параметрам показателей между регионами России очень высока. Так, бюджетные расходы на душу населения значительно варьируются по разным регионам: на здравоохранение более чем в 6 раз, на социальное обеспечение — в 15 раз, на образование — более чем в 5 раз. Поэтому задача выравнивания уровня бюджетной обеспеченности и, в более широком плане, уровней социально-экономического развития, остается одним из главных приоритетов межбюджетного регулирования.

В то же время, как следует из Пояснительной записки к проекту бюджета, в 2007 г. Минфин прогнозирует устойчивое исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, анализ материалов, представленных к проекту бюджета, показывает, что ситуация с исполнением бюджетов субъектов Федерации существенно различается по регионам. Кроме того, до настоящего времени не сформирован реестр действующих расходных обязательств по уровням бюджетной системы, не приняты государственные социальные стандарты, не определены нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое межбюджетные отношения?
2. Каковы принципы построения межбюджетных отношений в федеративном государстве?
3. Что такое доходные полномочия и каковы формы их проявления?
4. Что такое расходные обязательства и каковы формы их проявления?
5. Назначение фондов финансовой помощи.
6. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда финансовой поддержки регионов.
7. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда компенсаций.
8. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда софинансирования социальных расходов.
9. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда регионального развития.
10. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда реформирования региональных финансов.

Практикумы

Название практикума	Аннотация
Практикум 5. Межбюджетные отношения

Презентации

Название презентации	Аннотация

Тьюторы

Название тьютора	Аннотация
Тема 5. Межбюджетные отношения

Введение

Межбюджетные отношения

Межбюджетные правоотношения и бюджетный федерализм

Формы финансовой помощи бюджетам и условия их предоставления

Заключение

Список литературы

Введение

В условиях федеративного государства при сложном построении бюджетной системы ее устойчивость, как и всего государства в целом, во многом зависит от характера межбюджетных отношений. Проблема оптимального построения модели межбюджетных отношений относится к числу самых актуальных. В настоящее время идет поиск динамичного равновесия между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления применительно к бюджетной сфере. Межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов и перераспределения денежных средств между бюджетами. Эти отношения определяются бюджетным устройством. Они должны строиться на базе экономических связей в рамках единой страны и заложенных в Конституции РФ принципов, на основе которых ставится задача достижения оптимального взаимодействия всех бюджетов и придания этому взаимодействию характера системности. Содержание межбюджетных отношений базируется на конституционном механизме распределения бюджетных прав между органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления. Самой широкой компетенцией в области регулирования бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти Российской Федерации. Более ограниченным перечнем бюджетных прав обладают субъекты РФ и органы местного самоуправления. Итак, целью данной работы является рассмотрение межбюджетных отношений и правоотношений. В настоящее время, выбранная мной тема весьма актуальна, так как распределяет отношения между органами власти РФ и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения

Бюджет -форма образования и расхода денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. .

Межбюджетные отношения существуют в любых государствах и зависят от исторических условий, организационной структуры государственного устройства и занимаемое место в системе мирового разделения труда.

Федеральные бюджетные системы выстраивают на основе предоставления широкой самостоятельности и автономии, территориальным органам государственной власти в исполнении бюджетных средств при соблюдении принципа приоритета общегосударственных интересов. Принципы, на которых строят эти бюджетные отношения, аналогичны принципам бюджетного федерализма. Они закреплены в законодательстве конкретной страны. Отношения, формируемые в бюджетной системе с учетом принципов федерализма, называют межбюджетным федерализмом.

В России межбюджетные отношения -это финансовые отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса, формирование и распределение доходов бюджетов бюджетной системы РФ.

Принципы межбюджетных отношений -

Распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ.

Разграничения (закрепление на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетных систем РФ.

Равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований.

Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований.

Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношение с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут преследоваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджета субъектов РФ -в местные бюджеты.

Для реализации на практике принципов межбюджетных отношений применяют процедуру межбюджетного регулирования. Оно выражает процесс, осуществляемый органом государственной власти вышестоящего уровня с целью выравнивания доходов бюджетного нижестоящего уровня посредством распределения регулирующих доходов и перераспределение бюджетных средств из бюджетов одного уровня в бюджет другого.

К основным формам бюджетного урегулирования относят:

Дотация.

Субвенция.

Субсидию.

Межбюджетные трансферты.

Бюджетный кредит.

Дотация- бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе.

Субвенция -бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Межбюджетные трансферты -средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету данной системы.

Бюджетный кредит -форма финансирования бюджетных расходов, предусматривающая предоставление средств другому бюджету или юридическим лицам на возвратной и безвозмездных основах.

Межбюджетные трансферты:

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Межбюджетные трансферты являются одним из наиболее эффективных инструментов фискальной политики. Можно выделить три основные задачи данного инструмента: - компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности властей одного административно-территориального образования в другие административно-территориальные образования;- выравнивание доходов субнациональных бюджетов; - устранение недостатков налоговой системы

Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный характер. Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит предоставляется на возмездной и возвратной основе, что полностью соответствует самой сущности кредита. Возвратностью и возмездностью бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций и субсидий. Следующее понятие, которое названо при перечислении форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, - финансовая помощь. Это тоже, по нашему мнению, является недоработкой законодателя. Исходя из содержания статей Бюджетного кодекса РФ, в которых употребляется термин "финансовая помощь", можно сделать вывод о том, что под финансовой помощью законодатель понимает, во-первых, что финансовая помощь относится к безвозмездным и безвозвратным перечислениям, во-вторых, она предоставляется только в форме дотаций и субсидий.

Межбюджетные правоотношения и бюджетный федерализм

Межбюджетные правоотношения - урегулированные нормами бюджетного законодательства взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Данные правоотношения охватывают не только вопросы перераспределения средств между бюджетами разных уровней, но и отношения по поводу организации и осуществления бюджетного процесса между органами власти и самоуправления различных уровней.

В основе межбюджетных правоотношений лежит жесткое разделение между субъектами бюджетного права денежных средств, выделяемых на финансовое выравнивание и на исполнение переданных государственных полномочий. При выделении межбюджетных трансфертов органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны использовать методики распределения соответствующих фондов денежных средств, которые законодательно закреплены. В межбюджетных правоотношениях механизмы финансового выравнивания заключаются в сбалансированности бюджетной обеспеченности (с учетом индекса бюджетных расходов), а также в межбюджетных трансфертах. При этом в БК РФ жестко регулируются сферы использования каждого из этих механизмов.

Характерные особенности бюджетных правоотношений заключаются в следующем.

1. Бюджетные правоотношения - вид финансовых правоотношений. Финансовые правоотношения возникают в сфере образования (формирования), распределения (перераспределения) и использования денежных фондов, финансовых средств государства и муниципальных образований. Бюджетные правоотношения возникают по поводу определения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в связи с установлением порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, утверждения и исполнения указанных бюджетов, осуществления контроля над их исполнением и т.д. Иными словами, бюджетные правоотношения возникают в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

2. Обязательным субъектом бюджетных правоотношений всегда является государство в лице уполномоченного органа, органа местного самоуправления.

3. Бюджетные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе функционирования бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ. При этом трехуровневая бюджетная система определяет особенности бюджетных правоотношений, возникающих в процессе функционирования федерального бюджета, региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований.

4. Бюджетные правоотношения в установленных законодательством случаях подлежат межотраслевому регулированию. Так, бюджетный кредит как форма расходов бюджетов может быть предоставлен Российской Федерации, ее субъекту, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены законами (решениями) о бюджете.

По основным функциям права бюджетные правоотношения подразделяются на регулятивные правоотношения, обеспечивающие реализацию регулятивной функции права, и охранительные правоотношения, обеспечивающие реализацию охранительной функции права.

В структуру бюджетного правоотношения входят четыре элемента: объекты, субъекты, субъективное право и юридическая обязанность. В зависимости от характера и видов бюджетных правоотношений объектами бюджетных правоотношений могут являться: а) поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета (доходы бюджета); б) часть бюджетных средств, которая используется и расходуется из соответствующих бюджетов (бюджетные расходы); в) часть государственной казны (бюджетные средства). В бюджетном законодательстве отсутствует определение государственной казны, несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ рассматривает государственную казну как объект бюджетных правоотношений. В данном аспекте следует исходить из финансово-правовой категории государственной казны; г) проекты федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации; д) законы о федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ; е) деятельность по осуществлению бюджетного контроля, бюджетного учета и др. В процессе финансового (бюджетного) контроля в соответствии с нормами действующего законодательства между субъектами бюджетного контроля возникают бюджетно-контрольные правоотношения - особый вид финансовых (бюджетных) правоотношений.

Субъекты бюджетных правоотношений - непосредственные участники бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, они принимают участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов, являются участниками бюджетного процесса. Одним из основных принципов межбюджетных правоотношений является бюджетный федерализм.

Бюджетный федерализм - это исходное начало (принцип) бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Значимость бюджетного федерализма обусловлена особенностями государственного устройства России, ее развитием в условиях рыночного механизма, наличием различных типов субъектов РФ и сложными взаимосвязями федерального центра с регионами. Принцип федерализма проявляется в различных сферах финансовой деятельности государства, но именно в бюджетной сфере он выражается в качестве совокупности всех составляющих данный принцип элементов. Федерализм как основа конституционного строя России, находя свое концентрированное выражение в бюджетной деятельности государства и в силу особого, важного значения государственного бюджета, существенно влияет на все финансовые отношения.

Принцип федерализма в бюджетном праве представляет собой преломление в бюджетной сфере государственного устройства Российской Федерации, установленного Конституцией РФ и получившего развитие в федеральных конституционных и текущих законах, а также конституциях (уставах) и законах субъектов РФ.

Принцип федерализма в бюджетном праве существенно влияет на бюджетную деятельность муниципальных образований, что обусловлено порядком разграничения доходов и расходов государственных и муниципальных бюджетов, наличием собственной бюджетной компетенции у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также отнесением Конституцией РФ установления общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения России и субъектов РФ.

Муниципальные образования действуют в рамках единой общегосударственной финансовой политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства. В условиях федеративного государственного устройства муниципальные образования осуществляют бюджетную деятельность самостоятельно, с учетом разграничения бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Одним из основных направлений действия принципа бюджетного федерализма является правотворчество в сфере бюджетной деятельности государства. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления наделяет Россию компетенцией по правовому регулированию тех сфер бюджетной деятельности, которые относятся к ее исключительному ведению или к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Бюджетный федерализм обусловил разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов относительно местных бюджетов. Российская Федерация вправе принимать рамочные законы, определять общие принципы и подходы к бюджетной деятельности муниципальных образований, устанавливать пределы бюджетно-правового регулирования. Правовую конкретизацию с учетом местных особенностей муниципальная бюджетная деятельность должна получать в финансово-правовых актах субъектов РФ.

Таким образом, принцип федерализма в бюджетном праве носит комплексный, многогранный характер. Комплексное содержание принципа федерализма в бюджетном праве пронизывает все его институты, определяет сущность складывающихся бюджетных правоотношений и гарантирует Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям установленный законодательством бюджетно-правовой статус. Являясь общеотраслевым исходным началом финансового права и имея конституционное установление, бюджетный федерализм служит ориентиром для всех нормативно-правовых актов, которые регулируют различные аспекты бюджетной деятельности государства.

Формы финансовой помощи бюджетам и условия их предоставления

Единые нормативы отчислений не решают проблемы выравнивания, бюджетной обеспеченности, так как бюджеты субъектов РФ различаются и по финансовому потенциалу, поэтому весьма важным является установление принципов оказания финансовой помощи.

БК РФ регламентирует, что нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и согласовываются с субъектами РФ до принятия Закона о бюджете на очередной финансовый год.

Оказание финансовой помощи может осуществляться в следующих формах:

Дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

Субвенции и субсидии на финансирование отдельных целевых расходов;

Бюджетные кредиты;

Бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов. В случае получения финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъект РФ не имеет права: .ставить государственных служащих, финансируемых за счет

средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (по оплате труда, командировочным и прочим расходам) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

Предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

Предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ.

Подобные ограничения распространяются и на муниципальные образования - получателей финансовой помощи из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

Фонд финансовой поддержки субъектов РФ формируется в составе федерального бюджета, начиная с 1994 г.

Методика формирования фонда практически ежегодно пересматривается, что связано с поисками новых эффективных механизмов регулирования межбюджетных отношений. В 1998 г. было принято Постановление Правительства РФ, в котором утверждалась Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.

Этот документ направлен на решение следующих задач:

повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;

сокращение объема дотаций и количества дотационных территорий;

минимизацию встречных финансовых потоков;

обусловленность выделения средств и повышение контроля и ответственности за их использование регионами;

обеспечение дополнительной финансовой поддержки высокодотационным территориям;

создание механизмов избирательной инвестиционной поддержки территорий;

использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ для реализации отдельных программ и проектов;

повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов.

Финансовая помощь в виде субвенций и субсидий

Организации получают бюджетные средства в качестве финансовой помощи в форме субвенций или субсидий.

Согласно статье 6 БК РФ субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов, а субсидия - бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Финансовую поддержку из бюджетов разных уровней бюджетной системы получают, как правило, сельскохозяйственные, транспортные организации. Получателями субсидий и субвенций являются организации, имеющие стратегическое значение. Например, предприятиям оборонного комплекса предоставляются бюджетные средства на безвозмездной и безвозвратной основе для поддержки мобилизационных ресурсов, то есть таких производственных мощностей, которые в текущем финансовом году (совпадающем с календарным годом) не используются в производственном цикле, однако требуются средства на поддержание их в надлежащем состоянии.

Организация-получатель финансовой помощи должна израсходовать полученные субсидии или субвенции строго на цели, определенные в бюджетном законодательстве и обозначенные при их выделении, и отчитаться по установленным формам. Для получения организацией субсидий и субвенций нормативными документами предусмотрена специальная процедура. Организации, как правило, подают заявки в соответствующий финансовый орган с обоснованием необходимости выделения им финансовой помощи из бюджета, часть из которых удовлетворяется.

В основе решения о выделении организации субсидий или субвенции лежит проведение технико-экономических обоснований и расчетов показателей бюджетной эффективности предоставления субсидий и субвенций из бюджета.

государственный денежный бюджет федерализм

Заключение

При рассмотрении данного вопроса можно выделить, что суть межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти. Они призваны обеспечивать, прежде всего, оптимальное распределение доходных и расходных полномочий между уровнями власти и, соответственно, уровнями бюджетной системы, а также выравнивание бюджетной обеспеченности по всей территории страны.

Межбюджетные отношения обусловлены действием двух основных факторов. Во-первых, как часть распределительных отношений они порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по регионам страны. Во-вторых, их наличие связано с функционированием органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих иерархические интересы граждан. Федеральное устройство государства вносит существенную специфику в функционирование финансовой системы, определяя круг доходных и расходных полномочий как центральной власти, так и властей субъектов Федерации.

Список литературы

1.В.В.Бочаров, В.Е. Леонтьев, Н.П.Радковская, «Финансы», СПБ, Питер 2009-400 с.

Ред. Г.Б. Полякова, «Финансы и кредит», ЮНИТИ-ДАНА, Москва 2007-703 с.

Ю.А.Крохина, «Финансовое право России» 3-ье изд. перераб. и доп. , НОРМА, Москва 2008-720 с.

Наличие федеративного административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность, и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений.

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) межбюджетные отношения определены как «межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такое определение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения к бюджетным правоотношениям и бюджетному процессу не затрагивая самой их сути.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.

Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса РФ о бюджетных полномочиях федеральных органов государственной власти заключается в наделении федерального центра правом определения только «основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений», установления «общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов». Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) по этим вопросам, детализация же их осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно ст. 71 Конституции РФ в числе бюджетов разных уровней к предметам ведения федерального центра относится федеральный бюджет. Поэтому федеральные органы государственной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюджетного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ - по отношению к региональному бюджету и местным бюджетам, руководствуясь общими принципами, установленными на федеральном уровне.

В Российской Федерации разграничение видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется, прежде всего отчислением от регулирующих налогов. Но с 2006 г. возможность применения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе. Таким образом, в бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они согласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе.

Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой) между центральным бюджетом государства и территориальными бюджетами.

В Российской Федерации региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему бездефицитности бюджетов или сокращения их дефицитности, прежде чем рассчитывать на финансовую помощь в разных формах из бюджета вышестоящего территориального уровня. Следует отметить, что согласно Налоговому кодексу РФ существует ряд региональных и местных налогов, налоговую ставку которых может устанавливать субъект РФ или муниципальное образование, но в пределах, установленных федеральным законодательством.

Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством государства и степенью развития бюджетного федерализма. Сущность его выражается через его основные принципы. К ним относятся следующие:

наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы;

единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сочетания интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в бюджеты разных уровней на объективной основе;

ведущая роль федерального бюджета как выражающего общие интересы всех субъектов федерации в сочетании с высокой степенью самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, соответствующую налоговому потенциалу на данной территории, с предоставлением им необходимой для этого налоговой инициативы;

активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства, включая межбюджетные отношения.

Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал организации и функционирования бюджетной системы страны, необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей как полностью бесплатных для населения (государственное управление, оборона и некоторые другие), в отличие от таких общественных потребностей, которые могут быть частично платными. Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации.

При реализации бюджетной политики федеративного государства важным является сочетание интересов народов многонациональной Федерации (в национально-культурном их развитии) как общегосударственная задача.

Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяет повышение их заинтересованности в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном расходовании бюджетных средств. Такая самостоятельность бюджетов характерна для классического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в пределах своей компетенции.

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Состояние межбюджетных отношений, и в частности межбюджетного регулирования, в значительной степени предопределяется тем, насколько разграничение расходов и доходных источников на постоянной основе между звеньями бюджетной системы отвечает принципу самостоятельности бюджетов. Там, где низок уровень собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, вопрос о самостоятельности бюджета становится проблематичным.

Исходя из принципов бюджетного федерализма можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:

сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;

четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;

максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничения сроком) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;

сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;

равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;

применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности; обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;

недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств; недопустимость изменения ранжировки территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования; взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;

ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.

Сравнение действующего механизма межбюджетных отношений с указанными выше принципами - требованиями бюджетного федерализма к его построению - позволяет улучшить организацию этих отношений, а также обеспечить правильный выбор направлений дальнейшего их совершенствования.

Основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в сочетании - как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.23

Исходя из вышеизложенного можно дать следующие определения разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Разграничение доходов означает законодательное закрепление федеральными органами государственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год.

Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации характеризуется следующим:

федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений;

региональные налоги полностью закрепляются за бюджетами субъектов РФ;

местные налоги полностью закрепляются за бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений, на территории которых они взимаются; за бюджетами муниципальных районов закрепляются местные налоги, взимаемые на межселенных территориях;

неналоговые доходы полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных

районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений.

В отличие от разграничения доходов между бюджетами, которое относится к компетенции только федеральных органов государственной власти, распределение доходов между бюджетами может осуществляться органами государственной власти обоих уровней и органами местного самоуправления муниципальных районов. При этом нормативы по доходам, закрепляемым за бюджетами в порядке их разграничения, определяются БК РФ; нормативы отчислений по доходам, распределяемым между бюджетами, могут устанавливаться иными (кроме БК РФ) актами бюджетного законодательства Российской Федерации. Для бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований различного вида законодательством Российской Федерации предусматривается как закрепление за ними доходов в порядке разграничения, так и передача им доходов, подлежащих зачислению в иные бюджеты. В то же время в федеральный бюджет могут зачисляться только закрепленные за ним доходы, а в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения - только доходы, передаваемые им органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга. Бюджетным кодексом РФ определяются нормативы зачисления в бюджеты всех видов налогов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. При этом устанавливаются единые нормативы для бюджетов субъектов РФ, единые нормативы для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, закрепляемые за соответствующими бюджетами исключительно на постоянной основе. В свою очередь передача доходов в порядке их распределения осуществляется путем установления нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты от любых видов налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных районов. Причем могут устанавливаться как единые нормативы отчислений для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, утверждаемые на постоянной основе, так и дифференцированные нормативы отчислений для местных бюджетов и для бюджетов субъектов РФ, принимаемые на очередной финансовый год.

Для выполнения своих функций органам власти субъектов РФ и местного самоуправления необходимы финансовые ресурсы. Источником финансовых средств является экономическая деятельность. Органы власти осуществляют собственную экономическую деятельность в незначительных масштабах и не могут рассчитывать на высокие доходы по этому каналу поступления средств. Поэтому установлен порядок, по которому основную часть доходов они получают за счет поступлений налогов и перечислений из вышестоящих бюджетов.

Соответственно экономическая база финансовых ресурсов субъектов РФ складывается из:

• имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
• средств бюджетов субъектов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ;
• имущественных прав субъекта РФ.

В собственности субъекта РФ может находиться имущество для осуществления полномочий, обеспечения деятельности органов власти, гражданских служащих, работников ГУПов и госучреждений.

Бюджеты служат способом формирования доходных источников и удовлетворения расходных потребностей.

В настоящее время из территориальных бюджетов финансируется 70% расходов на народное хозяйство, 80 - на образование, 88 - на здравоохранение, 70% - на социальное обеспечение. За их счет создаются новые рабочие места, оплачивается труд занятых в бюджетной сфере.

При этом устанавливаются взаимоотношения между всеми уровнями бюджетов: между федеральным и региональными, между региональным и местными. Региональные и местные вместе рассматриваются как территориальные бюджеты. Межбюджетные отношения становятся стержнем регионального управления.

Ежегодно на основе единых правил и нормативов разрабатываются бюджеты всех уровней власти, доходные и расходные статьи, определяется бюджетная обеспеченность населения регионов, размеры дотаций бюджетам для ее выравнивания, первичное распределение и конечное (после перераспределения) использование финансовых ресурсов. Первичные доходы территориальных бюджетов формируются на основе поступлений налогов, а также других собственных доходов, а конечные - после их перераспределения через бюджет более высокого уровня. Размеры перераспределения зависят в основном от объема расходных полномочий бюджета каждого уровня, т.е. того объема услуг, оказание которых возложено на соответствующий уровень управления.

Расходные полномочия - это права и обязанности соответствующего органа власти регулировать и финансировать бюджетные расходы. Они обусловлены перечнем функций, выполнение которых возложено на этот орган. Функции распределяются между уровнями управления, допускается делегирование выполнения функций с обязательным финансовым обеспечением.

Определены объекты, финансируемые исключительно из федерального бюджета, бюджетов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, а также совместно из бюджетов разных уровней. Объемы финансирования определяются прямым счетом, а также по нормативам, которые дифференцируются с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы используются для расчетов объема финансовой помощи региону и в значительной мере предопределяют уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ. Например, для обоснования бюджетных потребностей субъектов РФ и муниципальных образований служат нормативы расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, пособия на детей, общественный транспорт, правоохранительную деятельность, учреждения культуры, другие нормативы.

Расходные полномочия формируют бюджетную потребность в средствах для их финансирования, т.е. финансовые обязательства.

Бюджетный кодекс требует единства расходных полномочий и источников их финансирования, т.е. доходных полномочий, основу которых составляет распоряжение налоговыми поступлениями.

Доходные полномочия регионов заключаются в мобилизации налоговых и неналоговых поступлений в свои бюджеты. Собственные налоговые и неналоговые поступления покрывают небольшую долю расходных потребностей территориальных бюджетов. Основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Для этого они расщепляются по принципу: один налог - три бюджета. Это позволяет выравнивать доходы бюджетов, но лишь в определенных пределах, так как нормативы отчислений единые, а налогооблагаемая база в каждом регионе складывается по-разному. Например, от налога на прибыль в региональный бюджет направляется 17,5%. Для одного субъекта РФ данная сумма поступлений может оказаться недостаточной, а для другого - чрезмерной.

При этом даже экономически сильные субъекты являются получателями средств (на детские пособия, выплаты ветеранам, заработную плату работникам бюджетной сферы и др.).

Сопоставление расходных и доходных полномочий выявляет уровень бюджетной обеспеченности региона . Она имеет незначительное отношение к реальным потребностям региона как территориальной единицы или к стоимости потребительской корзины, так как указывает только на финансовое обеспечение за счет бюджетных средств и используется для определения объема финансовой помощи бюджетам.

Регионы, не получающие никаких дотаций, считаются донорами, их немного - 10-12 (число по годам незначительно меняется). Но с территории 35-40 субъектов РФ, где проживает 2/3 населения, в федеральный бюджет поступает больше, чем возвращается из него в регионы. Следовательно, фактически доноров больше. Однако абсолютное большинство регионов получает дополнительные средства. Иному бюджету для финансирования расходных полномочий не хватает налоговых поступлений в пропорции 90: 10.

Сейчас доля территориальных бюджетов в доходах бюджетной системы в России больше, чем в других федеративных государствах. Но это следствие не демократизации межбюджетных отношений, а перегрузки территориальных бюджетов «федеральными мандатами», т.е. обязательствами. Она и требует дополнительных доходов в виде отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи. Без учета этого обстоятельства бюджетное устройство выглядит крайне централизованным даже по меркам унитарных государств. И это объективно обусловлено действующей налоговой системой в огромной стране с существенными различиями в размещении производства по регионам. Почти 50% всех налогов собирается на территории 10 субъектов РФ, где проживает 22% населения. Чтобы иметь примерно равную обеспеченность населения хотя бы бюджетными средствами, нужно в федеральном бюджете концентрировать не менее 85% налоговых доходов, в том числе 50% для перераспределения. Альтернативным решением этой задачи может быть только дифференциация налоговых ставок по субъектам РФ.

В последние годы тенденция централизации налоговых поступлений обозначилась явно. Доходные источники закрепляются по уровням власти все более в пользу Центра, т.е. реализуется модель: общий доход из Центра расщепляется по бюджетам уровней власти.

В классической форме метод единого котла использовался в СССР: региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность с предоставлением покрывающих «плановый дефицит» дотаций.

После распада СССР наступил период либеральной эйфории и в межбюджетных отношениях. Однако первые же попытки внедрить «демократические» межбюджетные отношения привели к росту дефицитности региональных бюджетов, встречных финансовых потоков, дифференциации субъектов РФ но уровню налоговых доходов.

И вновь встала проблема справедливого распределения денежных средств между регионами и местными бюджетами, что и требует их концентрации в федеральном бюджете, при отсутствии дифференциации налоговых ставок.

Кроме того, нет никаких оснований полагать, что регионы лучше выполняют государственные функции, чем Центр. Как раз наоборот, явная неэффективность расходования средств регионами вынудила Центр поднять долю средств, концентрируемых в федеральном бюджете. При этом на федеральный уровень подняты и соответствующие финансовые полномочия.

Централизация средств в федеральном бюджете на субъектах-реципиентах существенно не отражается, они привыкли к дотациям в любом случае. В дотационных регионах бюджетов хватает только на выплату заработной платы. Финансирование программ и проектов сокращается до минимума.

У регионов-доноров налоговые поступления могут сократиться, и чтобы удержаться на прежнем уровне финансирования, им придется изыскивать резервы. Они имеются. Главный резерв - развитие производства, местного бизнеса. Это сложно, но иначе нельзя упрочить налоговую базу.

Централизация налоговых поступлений, естественно, имеет и негативные стороны. Ограниченные налогово-бюджетные полномочия субъектов РФ и местного самоуправления позволяют перекладывать на Центр ответственность за сбалансированность бюджетов и состояние социальной сферы, поскольку финансовая помощь регионам предназначается в основном для удовлетворения социальных нужд. Денег у губернаторов не хватает, постоянно возникают напряженные ситуации. Зависимость от центра лишает их возможности маневра, заставляет действовать как пожарная команда, снижает политический вес.

Правительство РФ на протяжении многих лет ведет поиск более совершенных форм межбюджетных отношений. В настоящее время ставится задача, чтобы финансовые обязательства обеспечивались из одного бюджета или в виде целевой финансовой помощи. Для этого необходимо упорядочение как расходных, так и налоговых полномочий регионов: сокращение сферы совместного финансирования, четкое разграничение функций между уровнями власти, повышение доли собственных налогов в доходах.

Чтобы обладать достаточной автономией в финансово-экономической сфере и полностью отвечать за расходные полномочия, каждому бюджетному уровню необходимо иметь свои налоги. За местными бюджетами целесообразно закреплять налоги, взимаемые с немобильной базы, а также поступления, которые напрямую зависят от благосостояния плательщиков на данной территории (налог на имущество, налог с продаж, оплата коммунальных услуг), за региональными - налоги на доходы физических лиц, за пользование общераспространенными природными ресурсами; за федеральным бюджетом - косвенные налоги, на прибыль, на пользователей природными ресурсами.

При любой модели межбюджетных отношений, с одной стороны, не должны покрываться непроизводительные нецелевые расходы и тем самым поощряться иждивенчество, индивидуализация нормативов, а с другой - нельзя игнорировать имеющиеся различия между регионами по условиям формирования налогооблагаемой базы. Никогда все налоги не будут оставаться там, где они уплачены, или концентрироваться в одном центральном фонде для перераспределения; это невозможно ни экономически, ни технически, поэтому всегда должен быть механизм перераспределения, чтобы как расходные, так и доходные полномочия могли реализовываться в интересах оптимизации финансового баланса территорий.

Для выравнивания бюджетной обеспеченности, доступа населения к основным социальным гарантиям необходимы различные формы финансовой помощи нижестоящим бюджетам, имеющие не только выравнивающее, но и стимулирующее значение.

Так, федеральный бюджет предоставляет регионам средства на:

• дорожное строительство;
• неотложную финансовую помощь (стихийные бедствия, чрезвычайные ситуации и т.д.);
• помощь ЗАТО;
• ссуды на кассовые разрывы;
• пролонгацию задолженности субъектов РФ:
• расчеты с субъектами РФ по жилью и объектам социальной сферы и другие цели.

Источники средств для финансовой помощи концентрируются в бюджетных фондах:

• финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР);
• регионального развития (ФРР);
• реформирования региональных финансов (ФРРФ);
• софинансирования социальных расходов;
• компенсаций.

ФФПР - форма трансферта 1 В нормативных актах понятие «трансферт» не раскрывается. В бюджетной классификации трансферты отражены в разделах «Субсидии и текущие трансферты». «Капитальные трансферты». «Межбюджетные трансферты». . Средства фонда предназначаются для дотаций на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

В основу расчетов трансфертов положены валовой региональный продукт, налоговый потенциал, социальные стандарты.

Валовой региональный продукт (ВРП) - сумма вновь созданной стоимости и чистых налогов на продукцию (разница между выпуском и промежуточным потреблением), т.е. региональный аналог ВВП. Территориальные различия в ВРП на душу населения достаточно стабильны, поэтому он может быть использован как фактор налогового потенциала региона.

Налоговый потенциал зависит от объема и структуры ВРП. Он сопоставляется с бюджетными расходами, необходимыми для оказания бюджетных услуг по социально значимым элементам (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, культура, транспорт, социальная защита, управление). Определяется стоимость условной единицы бюджетных услуг. Она корректируется с учетом расселения по территории (фактор освоенности), кредиторской задолженности региона и других факторов.

Бюджетная обеспеченность исчисляется на основе сравнения индексов бюджетных расходов и налогового потенциала 1 При определении расчетной бюджетной обеспеченности не допускается использование фактических доходов и расходов за отчетный период и прогнозируемых показателей доходов и расходов, что вряд ли можно признать оправданным. . Регионам гарантируется в расчетах определенный уровень бюджетной обеспеченности.

Регионы, применяя те же принципы, выравнивают бюджетную обеспеченность муниципальных образований.

Трансферт напрямую связан с собираемостью налогов в регионе: чем она выше, тем меньше сумма трансферта; чем меньше доля собственных доходов в консолидированном бюджете, тем больше его зависимость от поступления средств из федерального бюджета и тем больше влияет сокращение трансфертов на ухудшение финансовой обеспеченности региона. Учет налогового потенциала при распределении трансфертов заставляет регионы более сдержанно относиться к предоставлению налоговых льгот (на сумму льгот может уменьшиться трансферт).

Многие вертикально интегрированные и другие компании, работая в регионах и пользуясь их инфраструктурой, налоги платят в Москве, оффшорных зонах и других благоприятных для себя местах. Без изменения порядка регистрации юридических лиц трудно обеспечить финансовую самодостаточность каждого региона.

Инвестиционная поддержка развития регионов осуществляется из ФРР, который представляет собой совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных капиталовложений. Фонд консолидирует расходы федерального бюджета, которые направлены на создание инфраструктуры, необходимой для реализации установленных законодательством России социальных гарантий. Распределение средств осуществляется с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. Определяется количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта РФ,

Органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие на получение средств ФРР, заключают с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации соглашение о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры региона. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта (программы).

С целью оздоровления бюджетов субъектов РФ создан Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Источниками средств фонда служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства. Право на получение средств ФРРФ (на возвратной основе) имеют регионы, активно проводящие экономические и финансовые реформы, бездотационные и низкодотационные.

Межбюджетные отношения контролируются соответствующими федеральными и региональными органами. Устанавливается предельный уровень дефицита и задолженности территориальных бюджетов с целью гарантии выполнения ими обязательств перед населением, кредиторами, бюджетными организациями.

Получающие финансовую помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности ограничиваются в части расходования средств. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме более 50% расходов его консолидированного бюджета в обязательном порядке проводится ревизия.

В субъектах РФ на срок до одного года по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ может вводиться временная финансовая администрация. Основанием для принятия такой меры является просроченная задолженность субъекта РФ более 30% собственных доходов бюджета в отчетном году, если она возникла вследствие решений, действий или бездействия органа власти субъекта РФ.

В целях восстановления платежеспособности временная администрация принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности.

Межбюджетные отношения - понятие многообразное. В отечественных публикациях нет единой точки зрения по поводу экономического содержания этого понятия. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием; другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и местным самообразованиям, что существенно сужает сферу межбюджетного перераспределения.

Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов - с другой.

В этом смысле, во-первых, с точки зрения совокупности экономических отношений, межбюджетные отношения - это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации установленных Конституцией Российской Федерации социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации.

Основные начала межбюджетных отношений логически вытекают из смысла принципов финансово-бюджетного федерализма. Среди них:

• · распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
• · разграничение регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• · равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
• · выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• · равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации.

Выражая распределительные отношения, межбюджетные отношения проявляют себя как на стадии первичного распределения (в виде отчислений в бюджеты субъектов РФ определенной доли от налоговых поступлений), так и во время перераспределения (в виде различных дотаций, субвенций из федерального бюджета, а также при образовании и распределении средств фондов финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований).

Во-вторых, с точки зрения механизма реализации, межбюджетные отношения включают в себя взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу: разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Главными участниками (субъектами) межбюджетных отношений выступают: государство, налогоплательщики, бюджетополучатели, финансовые посредники, контрольные органы и иные органы власти и управления. Центральным звеном системы межбюджетных отношений являются отношения между налогоплательщиками и бюджетами различных уровней по поводу формирования доходного потенциала бюджетной системы и отношения между бюджетополучателями и бюджетами, определяющие структуру расходов бюджетов всех уровней.

Компенсирование дисбаланса между региональными бюджетами осуществляется средствами федерального бюджета путем вертикального и горизонтального выравнивания. Достижение вертикальной сбалансированности - первый этап выравнивания бюджетной системы. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов региональных бюджетов, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных регионов и территорий. Часто это обусловлено не зависящими от местных властей факторами, например: уровнем экономического развития, хозяйственной специализацией, численностью и плотностью населения, урбанизацией, наличием природных ресурсов, природно-климатическими особенностями зоны. Практически все страны принимают меры по сглаживанию бюджетных различий. Это осуществляется путем повышения налогового потенциала (доходности бюджета) регионов и территорий до соответствующих средних уровней либо посредством выравнивания фактического объема расходов по конкретным направлениям государственной компетенции центральных, а на уровне территории - региональных властей.

Горизонтальное выравнивание осуществляется с помощью систем бюджетных отчислений, предполагающих формирование трансфертных фондов. При этом государство обычно не стремится к полному выравниванию налогового потенциала регионов, опасаясь усиления иждивенческих тенденций и ослабления стимулов к расширению собственных бюджетных поступлений. Для решения этой задачи нередко приходится создавать довольно сложные математические конструкции, учитывающие объективные возможности и потребности региональных бюджетов.

Вертикальное бюджетное выравнивание, несомненно, должно сочетаться с горизонтальным с целью достижения нормативного уровня потребления государственных услуг на всей территории страны, обеспечения социальной справедливости в региональном и местном разрезах.

Следствием бюджетного дисбаланса различных регионов является низкая эффективность бюджетного федерализма как такового. Как уже отмечалось, причина этого заключается в значительной дифференциации регионов по уровню доходов. Так, по оценке министерства финансов около 66% налогового потенциала государства сосредоточено в 12 субъектах федерации.

Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета. Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает, как отмечалось, усиление иждивенческих настроений в регионах.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.

Межбюджетные отношения можно рассматривать как взаимоотношения между органами власти разных уровней по разграничению расходных и доходных полномочий и соответствующих им расходов и доходных источников на постоянной и распределению по временной основах, а также по перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах.

Эти отношения можно представить в виде двух блоков, первый из которых - разграничение расходных и доходных полномочий и соответствующих им расходов и доходных источников на постоянной основе - является фундаментом их построения. В то же время в России, где в силу ряда причин существуют большие различия в развитии различных территориальных образований, невозможно решить проблему создания исходных возможностей для формирования минимально необходимых бюджетов разных уровней только путем разграничения на постоянной основе расходов и доходов. Поэтому вторым блоком межбюджетных отношений является межбюджетное регулирование, осуществляемое в дополнение к указанному разграничению. Основная задача усовершенствования межбюджетных отношений - приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, утверждение самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти за эффективное управление общественными финансами.

Политика государства в межбюджетных отношениях нацелена на выравнивание доходной части нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня, который, в свою очередь, устанавливается на базе минимального социального государственного норматива (социального стандарта), представляющего собой расчетные показатели, применяемые на всех уровнях бюджетной системы. Названная цель достигается с помощью бюджетного регулирования, под которым понимается процесс распределения доходов и перераспределение средств между бюджетами разного уровня. Одновременно, реализация данной цели призвана служить укреплению экономического потенциала страны, в том числе безопасности, понимаемой как финансовая устойчивость всего государства и каждой из его частей.

Бюджетный кодекс в специальной главе подобно регламентирует порядок предоставления средств нижестоящим бюджетам. Там же для органов власти нижестоящих уровней ставится задача не увеличивать объем расходов, которые могут привести к увеличению дефицита бюджетов. В целях усиления контроля со стороны федеральных органов власти за исполнением бюджетов субъектов РФ предусмотрен порядок заключения специальных соглашений с регионами об исполнении бюджетов этих уровней через Федеральное казначейство. В противном случае финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не будет. Также ограничиваются права субъектов РФ в других вопросах расходования средств из своих бюджетов. Бюджетный кодекс предоставляет уполномоченному органу федерального уровня право на проведение ревизии бюджетов субъектов РФ, что характеризует эти отношения как подведомственные.

Выделим основные проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

• 1) Структурная несбалансированность бюджетной системы России: передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой.
• 2) Уровень вертикали власти, из бюджета которого должно осуществляться финансирование соответствующего полномочия, не всегда совпадает с уровнем, где непосредственно происходит его реализация.
• 3) Низкая доля собственных доходов в бюджетах субъектах РФ и местных бюджетах заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему.
• 4) Единый норматив отчислений по территориям от регулирующих налогов не учитывает особенности каждого региона (численность населения, уровень социально-экономического развития). Поиск объективного подхода к осуществлению дифференциации нормативов по регулирующим налогам вызывает необходимость разработки и использования для этой цели соответствующей формулы.
• 5) Ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов лишают органы местного самоуправления возможности планировать свою бюджетную политику даже в краткосрочной перспективе, не говоря о возможности реализации долгосрочных программ развития муниципальных образований. В результате - резкое сокращение капитальных вложений в структуре расходов местного бюджета.
• 6) Несоответствие расходов и доходов местного бюджета обусловливает возможность только текущего содержания муниципального образования, на развитие средств не остается.
• 7) Отмена с1 января 2001 г. налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и изъятие в федеральный бюджет 100% налога на добавленную стоимость снизят удельный вес собственных доходов местных бюджетов на 20-25%, увеличится зависимость от бюджетного регулирования.
• 8) В России получила широкое распространение практика принятия территориальных и местных бюджетов с дефицитом без определения источников покрытия.

В настоящее время состояние региональных и местных бюджетов остается тяжелым. Сохраняется острая несбалансированность между возложенными на них финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению.

Бюджетный кодекс РФ остается несовершенным: он содержит ряд существенных недостатков, ущемляет права субъектов федерации и особенно органов местного самоуправления.

При возможной доработке Кодекса надо зафиксировать в нем гарантии финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, необходимость обеспечения независимости любого уровня бюджетной системы друг от друга путем занесения собственных доходов непосредственно в соответствующий бюджет, введения раздельных ставок налогов, закрепленных доходов и т.д.

В Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» Президент РФ указал на «необходимость обеспечения стабильности источников формирования региональных и местных бюджетов путем закрепления за ними на долгосрочной основе доходов от поступления налогов на доходы физических лиц, налогов на совокупный доход, платежей за пользование природными ресурсами, а также значительной части поступлений налога на прибыль».

Для реализации этих указаний необходимо, прежде всего, совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации.